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古代监察制度探源
来源:[中纪委监察部网站] 时间:2013-10-12 15:20:14


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  中国古代监察制度源于商周,初步形成于秦汉,成熟于唐宋,明清时达到历史的顶峰。历代王朝虽然多次兴替,但是中国古代监察制度却始终向前发展,一脉相承。认真研究秦汉及更早历史时期的古代监察制度,可以准确把握中国古代监察制度的哲学基础及衍化逻辑,有利于现代中国监察制度的发展和完善。


  法家催生了古代监察制度,秦朝开始通过上级对下级官员的考绩来实现监督


  进入春秋时期后,周王室对诸侯国的控制能力日益下降,出现了“礼崩乐坏”、诸侯争霸的局面。诸侯国为了各自国家的生存,都或多或少地在尝试新的治国方略,这种状态一直持续到战国时代。国家制度创新的客观需求,激发了中国古代哲学思想的空前繁荣,史称“百家争鸣”。公元前536年,郑国丞相子产“铸刑书于鼎,以为国之常法”,开创中国成文法的先河。此后陆续涌现出一批政治家、军事家反对传统的“礼治”,要求“以法治国”、“一断于法”,后世将这一批人统称为法家,正是法家催生了古代监察制度。


  法家的代表人物有李悝、慎到、申不害、商鞅、韩非子、李斯等,其中以商鞅最为知名。商鞅在秦国执政近二十年,以李悝的《法经》为基础,制定了全国统一的法律,以重刑厚赏来确保法律执行,创建了当时最先进的国家制度,使秦国的国力在秦孝公以后长期凌驾于其他六国之上。到李斯为相时,则帮助秦王嬴政利用法家的理论,灭六国,建立了中国历史上的第一个封建王朝,并一手将君主专制制度推向了极致。


  法家人物在创制覆盖整个社会的律令体系时,非常注重对官吏的管理。1975年湖北云梦县出土了睡虎地秦简,其中的《秦律杂抄》提到了“除吏律”,《秦律十八种》记录了“置吏律”的三条律令,是关于官员任命、调动、代理的规定。同期出土的《语书》,有6支简记录的是南郡守腾命其所属各县书曹对吏实行考绩的事情,附带写明了当时“良吏”、“恶吏”的标准。这些存世的简书不仅表明秦律中已经包含了吏治的内容,而且也证明秦朝已经开始通过上级对下级官员的考绩来实现监督。


  此外,秦朝还设置了具有监督职能的专门机构。根据《史记》的记载,秦朝在中央设置御史大夫,作为主管监察的最高官吏,其位上卿,“掌副丞相”。御史大夫的属吏有两丞,一为中丞,二是御史丞。御史丞主要是在府内协助大夫处理日常公务;中丞则在殿中掌图书秘籍,并外领监御史以督郡县,内领侍御史以受公卿奏事,举劾按章。在御史中丞之下,设有15名侍御史,为临时性的派遣监官。在郡一级地方机构,则设置了监御史,负责监督郡守和其他官员,即“秦有监御史,监诸郡”。关于秦朝的监察机构设置,尽管尚未出土直接的文物证据,但后世的这些史料已足以证明,中国古代监察制度在秦朝时已经完成初创。

  汉代健全的监察机关的设立以及专门监察法典的出现,标志着中国古代监察制度的完全确立

  公元前206年,秦帝国在建立15年后就走向了崩溃,李斯所主张的对官吏和百姓实行“轻罪重罚”的做法是负有重要责任的。西汉初年,统治者吸取秦朝灭亡的教训,在政治上采取轻徭薄赋、约法省刑、与民休息的做法。当时以陆贾、刘安为代表的思想家,融合道家与法家学说,主张治国应德刑并用,以德为主,先德后刑,形成了重德轻刑的黄老学说。道家“无为”的治国理念虽然使国家富裕,但是同时也造成了“七王之乱”的混乱局面,国家也无法应对北方匈奴民族的入侵。


  汉武帝时期,董仲舒吸收道、法、墨、阴阳等诸家思想,发展了新儒学,在获得汉武帝的信任后,提出了“诸不在六艺之科、孔子之术者,皆绝其道,勿使并进”的主张,从而使儒学成为官学。此后儒家的很多思想以法律的方式体现出来,使儒家真正融入到国家的治理之中,“春秋断狱”就是儒家入法的一个反映。汉武帝的治国并没有纯儒家的色彩,而是将儒家的形式地位和法家的实际运用巧妙地结合在一起。例如,汉武帝重用不折不扣的法家人物张汤、赵禹等人进行了大规模立法。据《汉书·刑法志》载,当时共有律令359章,以至于“文书盈于几阁,典者不能遍睹”。 汉武帝采用“阳儒阴法”的政治手段,缔造了一个富裕、强盛的西汉王朝,创造了中国封建历史发展的第一个高峰。


  汉朝在加强立法的同时,也非常注意对官吏的治理,统治者效仿秦朝的做法,建立了一整套从中央到地方的监察制度。


  根据《汉书·百官公卿表》记载,汉代中央设有御史大夫,建御史府,掌全国的最高监察权,并协助丞相总理国政。御史大夫下设有御史中丞和侍御史等属官,这与秦朝基本一致。不同之处在于,汉武帝元狩五年又在丞相府内置丞相司直,“掌佐丞相举不法”,并协助丞相“督录诸州”,丞相府的监察机关使得丞相对各郡县官吏的监督增强,同时也是对御史大夫为首的监察机关的制约,这样汉代的中央监察机关就处于互相监督之中了。另外,汉武帝征和四年设置司隶校尉,负责监察京师及其临近各郡,司隶校尉受制于御史大夫,位在司直之下,但是其职权较重,可纠举包括丞相、太尉、御史大夫在内的百官。


  在地方上,汉初废除了秦设置于各郡的监御史,改由丞相派出的“丞相史”监察郡县。武帝时期,为了加强对地方的控制,于元封五年废除丞相史,将全国分为十三州部,每个州部派刺史一人负责监察,刺史遂成为固定的地方监察机关。


  在建立完整的监察机构的同时,汉朝还开了监察立法的先河,这有别于秦朝时对官吏的要求散见于各律令中的做法。据东汉卫宏《汉旧仪》一书记载,汉惠帝三年,“相国奏遣御史监三辅不法事:词讼、盗贼、铸伪钱、狱不直、徭役不平、吏不廉、吏苛刻、逾侈及弩力十石以上,作非所当服,凡九条”,这就是后世所称的《监御史九条》。汉武帝在推行刺史制度后,在《监御史九条》的基础上制定《六条察郡之法》,历史又称为《刺史六条》,主要以地方二千石的高官及其子弟,以及作为其社会基础的“强宗豪右”为主要监察对象。汉代健全的监察机关的设立以及专门监察法典的出现,标志着中国古代监察制度的完全确立。


  在皇权专制之下,监察制度和其他法律制度一样都是“橡皮图章”


  从春秋到秦汉,是一段古代中国变法求强的历史。监察制度的最终确立,表明我们的祖先已经充分领悟到只有吏治才会有法治,只有法治才能强国,而吏治的根本保障就是监察制度。自秦以来,监察官员都被称为“风霜之吏”,可见历代法家都对监察制度寄予厚望。但有了完善的监察制度,国家就一定能够达到法治吗?


  《史记·商君列传》记录了商鞅这样一句话:“法之不行,自上犯之”,一针见血地指明了法治的前提是统治阶级中的“强宗豪右”必须守法。商鞅获得了秦孝公最大的支持,使得“商君之法”向统治者让步最小,可以约束秦王以外的所有人。在“徙木立信”、太子犯法“刑其傅公子虔,黥其师公孙贾”等案例之后,法树立了绝对的权威性。商鞅变法后的秦国,虽然只有简单的监察制度,但也使秦国成为中国历史上罕见的法治国家。商鞅“尊君卑臣”,用“律”限制了“强宗豪右”的特权。秦统一六国后,废分封制为郡县制,皇帝高度集权,“强宗豪右”分享天下的希望彻底破灭了。于是当一场农民起义发生时,“强宗豪右”没有站在皇帝的一边,而是推波助澜,顺势葬送了武力强大的秦帝国,也结束了中国历史上短暂的“法治”时代。


  进入西汉以后,不管是采用道家与法家相结合的治国方法,还是儒家与法家相结合的治国方法,本质目的就是要废除秦朝只有皇帝能逍遥法外的做法,保证“强宗豪右”都能逃脱法律的硬性管制,而只受到“礼”、“德”的软性束缚,以此保障和平衡统治阶级的内部利益。在这个背景下,监察制度和其他法律制度一样都成了“橡皮图章”。所以,汉代以后的监察制度虽然比秦朝复杂,但它只在皇帝贤明时能成功治吏,皇帝昏聩时就几乎完全失效,而且它再也没有给任何王朝带来真正的法治。


  站在中国古代监察制度的历史源头,我们感慨古老制度设置的巧妙,对祖先的智慧无限敬仰。但这段历史也明确地告诉我们,封建王朝中的“强宗豪右”和皇帝,代表了统治阶级的核心利益,任何触犯他们利益的制度就会被果断抛弃,监察制度只不过是他们手中的一个圈套玩具,只会套别人,绝不套自己。新中国的建立,翻过了沉重的历史,消灭了“强宗豪右”和皇权专制,这给中国法治和中国监察带来根本性的希望,古代监察制度所凝聚的智慧也才有了借鉴的意义。(江军)


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